ENG
Оригінал за посиланням
Переклад: Юрій Уршанський
ВСТУП
Американська система вільного підприємництва була одним з найбільших рушіїв процвітання і свободи в історії, і вона має потенціал забезпечити багатообіцяюче майбутнє для Сполучених Штатів і всього світу[1]. Захищаючи права власності та сприяючи здоровій конкуренції, демократичний капіталізм винагороджує працю та винахідливість, які покращують наше життя і звільнили більше людей від бідності, ніж будь-яка інша система.[2]
Проте Сполучені Штати стикаються зі зростаючими викликами у все більш конкурентній глобальній економіці. В останні десятиліття спостерігається зниження темпів економічного зростання та інновацій, і однією з важливих причин цього є погано продумана державна політика. Значна частина американської економіки викривлена урядовими мандатами та стимулами, а переважна більшість обов’язкових до виконання «законів» не приймаються нашими обраними представниками в Конгресі, а оприлюднюються відомствами як підзаконні нормативні акти.[3]
I. Регуляція може бути важливою функцією уряду
Федеральний уряд має два основні інструменти для залучення приватних ресурсів для досягнення політичних цілей. Перший — через програми видатків. Податкова служба збирає обов’язкові податки, а отримані кошти витрачаються на виконання необхідних державних функцій, таких як парки, дороги та інша інфраструктура, школи, правоохоронні органи, національна безпека та наукові дослідження, а також на програми соціального забезпечення та соціального страхування, такі як соціальне забезпечення пенсіонерів, медичне страхування, медична допомога, продовольчі талони та допомога по безробіттю.
Другий — через регуляції. Федеральні агентства видають і забезпечують дотримання стандартів, починаючи від якості навколишнього середовища і закінчуючи захистом прав споживачів, діловою та банківською практикою, недискримінацією при працевлаштуванні, конфіденційністю в Інтернеті, маркуванням і «розкриттям інформації», безпекою харчових продуктів, ліків, товарів і робочих місць.
Цілі програм, що регулюють витрати, і регуляцій є загальновизнаними. Наприклад, чисте довкілля, безпечні харчові продукти і ліки, чесне ведення бізнесу і працевлаштування є одними з найважливіших речей, які громадяни очікують від своїх урядів. Ці цілі здебільшого є позапартійними — більшість консерваторів, поміркованих і лібералів погоджуються з ними. Однак реалізація програм видатків та регуляторних програм часто є предметом для суперечок. Розбіжності щодо урядової політики неминучі в суспільстві, де цінності, думки, доходи та інтереси людей дуже різняться, а обсяг повноважень уряду значно розширився.
A. Регулювання представляє особливі питання, проблеми та суперечності
Хоча цілі більшості регуляторних програм користуються широкою громадською підтримкою, на практиці регулювання зазвичай зводиться до детальних правил і великої кількості паперової роботи, яка може бути дуже дорогою і обтяжливою для тих, хто повинен її виконувати. Це стосується не лише великих корпорацій, але й малих підприємств, неприбуткових організацій, шкіл, державних та місцевих органів влади, фермерських господарств, а також споживачів та громадян. Деякі сектори економіки несуть найважчий тягар, наприклад, виробництво, автомобілебудування і транспорт, енергетика, банківський і фінансовий сектор, охорона здоров’я і фармацевтика. Але всі ми платимо за федеральне регулювання вищими цінами, меншою кількістю доступних товарів, послуг і можливостей, а також обмеженою заробітною платою чи можливостями працевлаштування. Витрати на регулювання ніколи не «поглинаються» бізнесом; вони завжди лягають на плечі реальних людей.
У нашій демократії громадяни висловлюють свої погляди під час виборів, голосуючи за кандидатів і партії, які відстоюють широкий спектр політичних позицій. У період між виборами вибір щодо суперечливих питань здійснюється через президентське лідерство, голосування в Конгресі, судові рішення щодо конкретних суперечок та «стримувань і противаг» між трьома конституційними гілками влади. Однак для того, щоб громадяни могли розумно вимагати підзвітності від обраних посадових осіб, вигоди і витрати від політики повинні бути видимими.
Хоча політика, що реалізується за допомогою як видаткових, так і регуляторних програм, приносить користь американцям, витрати, пов’язані з регуляторними програмами, є набагато менш прозорими, ніж їхні бюджетні аналоги. Для реалізації політики видатків президенти щороку надсилають до Конгресу запропоновані бюджети, а Конгрес повинен як санкціонувати діяльність, так і виділити необхідні кошти на її реалізацію. Бюджетні установи, як правило, з ентузіазмом ставляться до своїх програм і прагнуть отримати більше ресурсів для їх реалізації, але наявні кошти обов’язково обмежені і повинні бути розподілені Конгресом і Президентом на найбільш пріоритетні напрямки в ході широко обговорюваного і широко розрекламованого щорічного бюджетного процесу. Ця система стримувань і противаг робить обраних посадовців підзвітними громадянам. Однак регуляторну політику не можна виміряти в такий самий спосіб; і немає нічого еквівалентного фіскальному бюджету для відстеження регуляторних витрат. Ці витрати схожі на приховане оподаткування, і оскільки вважається, що вони лягають на бізнес (хоча в кінцевому підсумку їх несуть окремі споживачі та працівники), регуляторні інструменти можуть здаватися кращими, ніж програми прямих витрат для досягнення цілей політики відомства.
Крім того, нормативно-правові акти мають силу закону, але Конгрес зазвичай лише встановлює широкі регуляторні цілі в законі, а повноваження щодо написання та впровадження детальних правил делегує спеціалізованим регуляторним органам. Це означає, що Конгрес отримує кредит довіри за популярні регуляторні цілі, в той час як часто непопулярні правила звинувачують «необраних бюрократів». Ця критика часто лунає не лише від громадян та бізнесу, але й від законодавців, які голосували за регуляторні закони в першу чергу.
B. Регуляторні витрати великі, але невидимі
За останнє століття розмір і сфера впливу уряду значно зросли, а разом з ним і занепокоєння щодо витрат та непередбачуваних наслідків регуляторних програм. Наприкінці дев’ятнадцятого століття на уряд припадало менше десяти відсотків економіки США.
Сьогодні уряд споживає або спрямовує майже половину економіки, причому лише прямі державні витрати сягають близько третини валового внутрішнього продукту США.[4]
Регуляторні витрати, хоча вони є позабюджетними і менш помітними, є не менш реальними.[5]
Лише на федеральному рівні існує понад 70 федеральних регуляторних органів, в яких працюють сотні тисяч людей, що займаються написанням та впровадженням регуляторних актів.[6]
Щороку вони видають близько 3500 нових правил, а регуляторний кодекс зараз налічує понад 168 000 сторінок.[7]
Оскільки регуляторний вплив є дифузним і його важко виміряти, жодні оцінки фактичних витрат на регулювання не є абсолютно достовірними, але деякі дослідники оцінюють загальні щорічні витрати на рівні понад 2 трильйони доларів США.[8]
Інші дослідження припускають, що стримування економічного зростання може бути вдвічі більшим — близько 4 трильйонів доларів на рік, або 13 000 доларів на кожного чоловіка, жінку та дитину в США.[9] І ми ніколи не дізнаємося про інші витрати, такі як вартість так і не створених робочих місць, не збудованих заводів, не винайдених ліків або нереалізованих підприємницьких ідей.
Регуляторні повноваження часто є дуже дорогими — наприклад, для дорогого обладнання для контролю за забрудненням, широкого тестування нових ліків та збору детальної інформації від споживачів. Як зазначалося, ці витрати не контролюються, як це відбувається у випадку з видатковими програмами. Федеральні витрати обмежені наявними доходами та розподілом бюджету між багатьма конкуруючими програмами. Натомість регуляторні витрати здійснюються поза межами уряду, тими, хто повинен дотримуватися правил, їхніми клієнтами та працівниками. Крім того, не маючи бюджетних обмежень, властивих бюджетним установам, регуляторні органи схильні до надмірних витрат. Вони часто ревно виконують свою специфічну місію, але це призводить до того, що інші законні цілі, такі як сильна і зростаюча економіка, не беруться до уваги.
Таке «тунельне бачення» може призвести до створення правил, які спричиняють більші витрати, ніж вигоди, які вони приносять.[10]
C. Регулювання стикається з меншою кількістю стримувань і противаг
Програми витрат, як і регуляторні програми, часто затверджуються з широкими прагненнями, які всі можуть підтримати, наприклад, «Війна з раком» або «Жодна дитина не залишиться поза увагою». Але кошти на ці програми мають бути не лише затверджені, але й асигновані, і саме в бюджетному процесі ми стикаємося з необхідними компромісами між конкуруючими пріоритетами. На відміну від них, регуляторні програми ніколи не пристосовуються до реальності, що ресурси нашої країни є обмеженими. Обидва типи програм можуть заявляти про значні вигоди від боротьби з хворобами, злочинністю чи забрудненням, але таким заявам часто бракує достовірності та підзвітності. Ми б ніколи не дозволили бюджетним установам збирати власні податки з населення в тих обсягах, які вони вважають за потрібне. Проте регуляторні органи ефективно роблять саме це.
Хоча багато регуляторних витрат спочатку лягають на регульований бізнес, ці витрати обов’язково перекладаються на споживачів у вигляді вищих цін, на працівників у вигляді нижчої заробітної плати та на інвесторів у вигляді нижчої прибутковості інвестицій. З цієї причини регулювання може мати не лише значні соціальні вигоди, але й значний негативний вплив на ціни, заробітну плату, інвестиції в бізнес та можливості працевлаштування. Як згадувалося раніше, регулювання функціонує, по суті, як приховане оподаткування. Цей баланс часто ігнорується в політичних дебатах, коли помилково вважається, що регулювання — це «безкоштовний обід».
D. Регуляторний виклик
Регуляторна дилема полягає в наступному: з одного боку, регулювання може бути критично важливим для нашого добробуту. Федеральні та державні регуляторні органи сприяли значному покращенню якості повітря та води, безпеки на дорогах, громадського здоров’я, чесної торгівлі, расової та гендерної рівності, а також багатьох інших важливих аспектів американського життя.
З іншого боку, регуляторні дії часто призводили до витрат, які перевищували їхні вигоди, а іноді навіть були контрпродуктивними. Цим невдачам сприяє сама структура регуляторного процесу: регулювання діє поза межами звичної для нас системи стримувань і противаг, де політика приймається безпосередньо обраними нами представниками і дисциплінується за допомогою оподаткування та бюджетування. Регуляторні органи надто часто не виправдовували суспільних очікувань і розчаровували суспільну довіру.
Саме через свою важливість регулювання заслуговує на конструктивну критику та серйозні зусилля з його вдосконалення. На наступних сторінках ми спробуємо показати, як можна реформувати регулювання, щоб досягти його цінних цілей більш ретельно, ефективно і з меншими витратами.
II. Серйозні проблеми з тим, як приймаються та виконуються закони на практиці.
Розмірковуючи про реальні наслідки регуляцій, важливо розуміти, що особливим ресурсом уряду — яким не володіють приватні суб’єкти — є сила примусу. Зацікавлені групи, які можуть переконати уряд використати його силу примусу на свою користь, можуть отримати вигоду за рахунок інших. Як наслідок, регуляції мають тенденцію до «захоплення» добре організованими групами інтересів, які діють з метою максимізації власного добробуту, часто за рахунок суспільства в цілому.
Зауважте, що намагання бізнесу, груп активістів, профспілок та інших організованих груп отримати багатство або владу за рахунок сприятливого ставлення уряду (на економічному жаргоні це називається «пошук ренти»)[11], дуже відрізняється від «пошуку прибутку»,[12] коли люди намагаються створити багатство, відкриваючи нові можливості та використовуючи їх. Мотивацією для кожного з цих видів діяльності є максимізація економічної віддачі, але непередбачувані наслідки пошуку прибутку і пошуку ренти кардинально відрізняються.[13]
A. Чому «регуляторне захоплення» є проблемою?
Як писав Адам Сміт, «не від доброзичливості м’ясника, пивовара чи пекаря ми очікуємо нашого обіду, а від їхньої турботи про власні інтереси».[14] «Підприємці, які прагнуть прибутку, постійно переміщують ресурси до більш цінних сфер використання, і в процесі цього створюють економічне зростання і розвиток», що ненавмисно призводить до «суспільно корисних наслідків».[15] Що ще важливіше, в конкурентному ринковому середовищі ті прибутки, які спочатку отримує успішний підприємець, швидко витісняються іншими суб’єктами, які прагнуть прибутку. Зрештою, споживачі отримують вигоду у вигляді нижчих цін і кращої продукції.[16]
На відміну від пошуку прибутку, пошук ренти виникає тоді, коли регулювання або інше політичне втручання на ринках створює можливості для деяких людей отримати «права», які може надати лише уряд. Такий пошук ренти для досягнення сприятливого регуляторного режиму є раціональною відповіддю на можливість, яку надає регулювання, і генерує концентровані прибутки для успішних шукачів ренти за рахунок усіх інших. Але замість того, щоб створювати нові можливості та цінності для споживачів, така поведінка призводить до соціально марнотратного використання ресурсів.
Коли регулювання може забезпечити конкурентну перевагу, часто в інтересах сторін, що регулюються, підтримувати його,[17] (часто прикриваючись аргументами про суспільні інтереси)[18], навіть якщо інші інтереси їм протистоять. Таким чином, талант та енергія спрямовуються на лобіювання сприятливого ставлення з боку уряду (в кращому випадку — гра з нульовою сумою), а не на підприємницькі експерименти та інновації, які ведуть до зростання та процвітання. Це призводить до того, що регуляторні органи просувають комерційні або політичні інтереси найбільш добре організованих груп інтересів (які можуть бути, але не обов’язково, регульованими партіями).[19]
B. Інсайдери отримують перевагу
Регуляторні програми іноді захоплюються бізнесом та іншими «групами інтересів», які використовують їх для досягнення власних цілей, таких як обмеження конкуренції та придушення інновацій з боку нових фірм і методів ведення бізнесу, або для просування своєї ринкової влади чи політичних цілей. І навіть там, де регулювання має добрі наміри, воно може призвести до непередбачуваних негативних наслідків. Наприклад, регулювання лікарських засобів може затримати появу нових, життєво необхідних ліків.
Люди зі зв’язками — ті, хто може найняти лобістів і знає потрібних людей у Вашингтоні — можуть отримати вигоду за рахунок пересічних громадян. Наприклад, великі, усталені групи інтересів, такі як великі компанії і торгові асоціації, екологічні групи, судові адвокати, профспілки, а також державні, місцеві та племінні органи влади, як правило, мають набагато кращий доступ до законодавців і регуляторних органів і можуть впливати на те, як розробляються і впроваджуються нормативні акти. Вони часто мають офіси у Вашингтоні, які займаються забезпеченням того, щоб їхні інтереси були відображені в нормативних актах. Це може поставити в невигідне становище всіх інших — звичайних споживачів, платників податків, робітників, малий бізнес, середній клас і бідних.
Підприємства, які ігнорують Вашингтон і зосереджуються на боротьбі за клієнтів на ринку, можуть швидко опинитися на боці тих, хто програє від торговельної політики, податкової політики чи інших регуляторних змін на ігровому полі. Великі підприємства також мають переваги перед меншими підприємствами, оскільки вони мають системи, які дозволяють їм справлятися з тягарем дотримання нормативних вимог, і можуть розподіляти ці витрати на більшу кількість працівників і продуктів. У галузях із жорстким регулюванням, таких як медицина або споживче кредитування, стає складно, якщо не неможливо, досягти успіху, орієнтуючись лише на потреби споживачів. Задоволення забаганок регуляторів може домінувати над іншими міркуваннями.
C. Вразливі верстви населення несуть багато витрат
Реальні витрати на регулювання перекладаються на всіх американців, які, як правило, не знають про ці витрати, оскільки вони приховані в нижчих зарплатах, вищих цінах на споживчі товари та послуги, а також у меншій кількості доступних продуктів і можливостей. Часто ті, хто найменше здатен себе представляти, несуть найбільший тягар.
Наприклад, багато регуляцій призводять до зростання цін на енергоносії та транспортні витрати, що підвищує ціни майже на все, що ми купуємо. Ці регуляції можуть призвести до певних переваг, але чи справедливо просити малозабезпечені сім’ї платити більшу частку свого доходу за ці переваги, ніж заможні сім’ї?
Стандарти продукції, які можуть мати сенс для багатьох, можуть також повністю витіснити споживачів з низькими доходами з ринку. Наприклад, вищі ціни на нові автомобілі, оснащені камерами заднього виду, роблять їх менш доступними для споживачів з низьким рівнем доходу, які в результаті довше їздять на старих, менш безпечних автомобілях.
Дехто вважає, що бездротові оператори, які пропонують певні програми безкоштовно або без урахування лімітів на передачу даних, порушують «мережевий нейтралітет», але це потенційно може унеможливити пропозицію, яка може бути особливо привабливою для споживачів з низькими доходами.
Регулювання на робочому місці може зробити робоче місце безпечнішим, але воно обмежує гнучкість працівників і може знизити заробітну плату або перешкоджати роботодавцям наймати менш досвідчених або низькокваліфікованих працівників.
Тривалі процеси затвердження ліків не лише підвищують вартість нових препаратів, але й перешкоджають інвестиціям у продукти, які потенційно можуть покращити життя людей. Споживачі можуть зіткнутися з абсурдно високими цінами на ліки не тому, що вони нові або дорогі у виробництві, а тому, що на них існує монополія, захищена регуляторними бар’єрами. Лише ті ліки, які можуть принести найбільший прибуток, можуть дозволити собі пройти десятирічну перевірку на відповідність вимогам регуляторних органів. А пацієнти, навіть ті, що мають невиліковні хвороби, не можуть отримати доступ до перспективних препаратів через бюрократичну тяганину.[20]
Невеликі компанії-новатори не можуть дозволити собі витрати і час, необхідні для отримання схвалення нових інноваційних продуктів, і часто продаються великим компаніям, які мають досвід і ресурси для отримання державних дозволів. Тоді вже від більшої компанії залежить, чи виводити новий продукт на ринок, чи знищити його. Це зменшує конкуренцію та інновації і, зрештою, підвищує ціни.
D. Бюрократія повільно змінюється і часто не відповідає реаліям все більш конкурентної глобальної економіки
Зростає занепокоєння, що регуляторна система США стала нежиттєздатною, перевищуючи базові правила, необхідні для ефективного, конкурентного ринку, здатного розвиватися відповідно до мінливих потреб споживачів.[21] Регуляторний тягар накопичується, нові правила нагромаджуються поверх старих. Подібно до камінців, кинутих у потік, кожне окреме регулювання може не мати значного впливу, але в сукупності вони можуть перешкоджати потоку інновацій та економічному зростанню.[22] Урядовій політиці бракує зворотного зв’язку.[23] Регуляторні органи зацікавлені в тому, щоб виглядати оперативно реагуючими, постійно видаючи нові регуляторні акти, але не оцінюючи, наскільки ефективно працюють існуючі правила. Таким чином, регулятори, як правило, переходять від одного регулювання до іншого, не зосереджуючись на розумінні результатів своєї роботи. Оскільки регуляторні органи зацікавлені в результатах, то мірилом, як правило, є те, чи критикують їх обрані посадові особи, зацікавлені групи або судді. Це слабкий зворотний зв’язок, оскільки, коли громадяни стикаються з хорошими чи поганими наслідками регуляцій у своєму повсякденному житті (наприклад, безпечніші продукти чи вищі ціни), вони рідко знають, чи пов’язані ці наслідки з регулюванням, чи з іншими причинами.[24] Здатність політиків і бюрократів вчитися на попередніх політичних рішеннях обмежується не лише слабким зворотним зв’язком, але й тенденцією інтерпретувати подальші події як такі, що підтверджують прийняту політику, або як такі, що виправдовують ще більше регулювання.
ІІІ. Існує кращий спосіб
Регулювання є важливим інструментом для досягнення широких суспільних цілей, але, як ми показали, погано розроблене регулювання може завдати більше шкоди, ніж користі. Усвідомлюючи, що регулювання може спричинити витрати для підприємців, працівників та споживачів, уряд США запровадив процедурні та аналітичні вимоги, такі як нормотворчість «повідомлення та коментарі» та «аналіз вигод і витрат» при прийнятті нових нормативних актів. Однак вони, як правило, зосереджуються на одній проблемі за раз і занадто часто базуються на надмірно самовпевненому аналізі регуляторних органів щодо того, що споживачі повинні цінувати. Як наслідок, вони мало що зробили для того, щоб обмежити регулювання або забезпечити його служіння широким суспільним цілям.[25]
Таким чином, регуляторні норми накопичуються і стримують інновації та економічне зростання, які є корисними для всіх американців. Однак так не повинно бути. Американці можуть користуватися перевагами регулювання, зменшуючи при цьому витрати.
A. Поважайте ринкові сили та позитивний вплив конкуренції
По-перше, приймаючи рішення про необхідність регулювання, державні органи повинні визначити, чи існує суттєва неспроможність приватних ринків.[26] Це пов’язано з тим, що конкурентні ринки не тільки дуже ефективно розподіляють обмежені ресурси для їх найкращого використання, але й заохочують підприємницьку діяльність та інновації. Коли важливі наслідки операцій на вільному ринку (такі як забруднення навколишнього середовища) не враховуються в рішеннях, що приймаються покупцями і продавцями, уряд повинен дослідити основну причину такого «провалу ринку» і намагатися вирішити її, використовуючи, а не руйнуючи «диво»[27], яким є ринкова економічна екосистема.[28] Наприклад, чи є права власності погано визначеними, або чи могли б економічні стимули, такі як податок на викиди, інтерналізувати ці витрати, не перешкоджаючи інноваціям? Калібрування регуляторних норм для вирішення проблем, пов’язаних з неспроможністю ринку, може гарантувати, що державне втручання досягне намічених цілей, мінімізуючи при цьому негативні наслідки.
B. Приносьте більше користі, ніж шкоди
По-друге, оскільки метою регулювання є підвищення, а не зниження добробуту суспільства, регуляторні органи повинні розглядати важливі компроміси і розробляти регуляторні акти так, щоб вони приносили більше користі, ніж шкоди.
Аналіз вигод і витрат, незважаючи на його обмеження, є найкращим інструментом для розуміння наслідків регулювання та забезпечення того, щоб регуляторні акти приносили більше соціальних вигод, ніж їхні соціальні витрати.[29] З цього приводу існує давній двопартійний консенсус: кожен президент, починаючи з Рональда Рейгана, своїм указом вимагав від регуляторних органів використовувати аналіз вигод і витрат. Як висловилася адміністрація Клінтона:
[Регуляторні акти (як і інші інструменти державної політики) мають величезний потенціал як для добра, так і для шкоди.
Вдало підібрані та ретельно розроблені нормативні акти можуть захистити споживачів від небезпечної продукції та забезпечити їх інформацією для здійснення поінформованого вибору. Такі норми можуть обмежити забруднення, підвищити безпеку працівників, перешкоджати нечесній діловій практиці та багатьма іншими способами сприяти створенню безпечнішого, здоровішого, продуктивнішого та більш справедливого суспільства. Надмірні або погано розроблені правила, навпаки, можуть спричинити плутанину і затримки, призвести до необґрунтованих витрат на дотримання вимог у вигляді капітальних інвестицій, робочої сили і поточної паперової роботи, гальмувати інновації, знижувати продуктивність і випадково спотворювати приватні стимули.
Єдиний спосіб відрізнити регуляторні акти, які приносять користь, від тих, що завдають шкоди, — це ретельний аналіз та оцінка їхніх переваг і витрат. Такий аналіз можна також часто використовувати для переробки шкідливих регуляторних актів таким чином, щоб вони приносили більше користі, ніж шкоди, а також для переробки корисних регуляторних актів таким чином, щоб вони приносили ще більше чистих вигод».[30]
Хоча президентські директиви вже понад 36 років вимагають від відомств збалансувати вигоди та витрати при розробці своїх нормативно-правових актів, відомства часто тлумачать свої регуляторні статути так, щоб унеможливити виконання цієї вимоги. На щастя, суди — в тому числі Верховний Суд[31] нещодавно роз’яснили, що в переважній більшості випадків відомства можуть діяти на власний розсуд, щоб збалансувати вигоди і витрати при впровадженні регуляторних актів. Відповідно, президент може доручити всім регуляторним органам переглянути свої законодавчі тлумачення і, якщо це прямо не заборонено законом, впроваджувати свої регуляторні акти шляхом збалансування вигод і витрат, щоб принести більше користі, ніж шкоди. [32] Більше того, на сьогоднішній день значна кількість регуляторних органів — так званих «незалежних» органів, які не звітують перед президентом (наприклад, Комісія з цінних паперів і бірж, Федеральна комісія з питань зв’язку та Комісія з безпеки споживчих товарів) — взагалі не зобов’язані проводити аналіз вигод і витрат для своїх основних правил, але існує потужний консенсус щодо того, що вони мають бути зобов’язані робити це.[33] Тому президенти могли б включити незалежні регуляторні органи до вимог щодо збалансування вигод і витрат, у тому числі вказівку модернізувати їхні законодавчі тлумачення, щоб вони приносили більше користі, ніж шкоди.[34]
На жаль, офіс, який розглядає важливі регуляторні пропозиції відповідно до президентських директив щодо збалансування вигод і витрат — Офіс інформації та регуляторних питань (OIRA) в Адміністративно-бюджетному управлінні — суттєво недофінансований для виконання поставленого завдання. З часу свого створення понад 36 років тому OIRA втратив більше половини свого персоналу (з 97 до приблизно 47 осіб), тоді як штат регуляторних органів збільшився майже вдвічі (з 146 000 до 278 000 осіб).[35] Відповідне збільшення ресурсів Інституту могло б покращити якість аналізу та результати регуляторної діяльності.
Нарешті, важливо, щоб фундаментальна і надзвичайно раціональна вимога до регуляторних органів збалансовувати вигоди і витрати для забезпечення того, щоб регулювання приносило більше користі, ніж шкоди, була закріплена в законі, а не лише в президентському указі.
Судова перевірка вигод і витрат необхідна, оскільки статус-кво є неадекватним з багатьох причин, включно з інституційними обмеженнями відомств та OIRA (такими як бюрократична боротьба за владу, нездатність використовувати як внутрішній, так і зовнішній досвід, упередженість та невідповідність між величезним обсягом регулювання та обмеженими ресурсами OIRA), а також політичними дисфункціями (включно з непослідовною підтримкою OIRA з боку різних адміністрацій, прагненням зацікавлених груп до отримання ренти та передвиборчою політикою президента).[36]
Науковці довели, що суди цілком здатні компетентно оцінювати використання відомствами аналізу вигод і витрат.[37] Дійсно, збалансування вигод і витрат є настільки важливим для раціонального прийняття рішень, що суди вже почали вимагати від агентств робити більше користі, ніж шкоди, навіть за відсутності дій Конгресу.[38]
C. Обґрунтовуйте рішення на найкращій доступній інформації та прозорості
Важливі регуляторні рішення повинні ґрунтуватися на високоякісній інформації та бути прозорими для громадськості. Зокрема, регуляторні органи повинні засновувати свої регуляторні рішення, пріоритети та поширення впливової інформації на найкращій доступній науково-технічній інформації, включаючи об’єктивну та неупереджену оцінку вартості, переваг та ризиків, а також ретельний аналіз вагомості наукових доказів. Впливова наукова інформація та оцінки повинні проходити рецензування незалежними експертами перед поширенням.
Відомства також повинні завчасно розкривати громадськості важливі дані, моделі та іншу ключову інформацію, що використовується в процесі розробки важливих правил, і надавати громадськості реальні можливості для участі в цьому процесі. Судові рішення між регуляторними органами та групами інтересів, що вимагають розробки правил, повинні публікуватися та бути доступними для громадськості, а також перевірятися OIRA до того, як вони стануть остаточними.[39]
D. Збирайте кращі відгуки
Зворотний зв’язок між бізнесом і споживачами є важливим елементом економічної екосистеми, який регулятори часто порушують.[40] Розглядаючи державну політику, спрямовану на вирішення існуючих проблем, регулятори повинні цінувати цінність конкуренції та вибору в регулюванні небажаної поведінки. Ми живемо в різноманітному суспільстві, яке складається з людей, що перебувають у різних обставинах і мають різні уподобання.[41] Універсальні регуляторні підходи на національному рівні, які обмежують конкуренцію, вибір і зворотний зв’язок, порушують процеси навчання, захищають інтереси, яким надається перевага, і роблять економічну екосистему в цілому менш здатною до адаптації та інновацій.
E. Заохочуйте експерименти та навчання
Регулювання не повинно замикати процес спроб і помилок. Ніхто, ні на ринку, ні в уряді, не робить помилок навмисно, але вони неминучі, особливо в складних умовах, що швидко змінюються. Помилки неминучі, коли регуляторні органи застосовують обережні підходи до регулювання або коли вони намагаються замінити одні продукти іншими. Помилки на ринку викликають негайний тиск з метою внесення коректив. Помилки в регулюванні занадто часто створюють тиск для ще більшого регулювання.
Коли регуляції є необхідними, сама політика повинна бути розроблена таким чином, щоб заохочувати конкуренцію і дозволяти експериментувати та перевіряти регуляторні гіпотези.
Це не повинні бути випадкові контрольовані випробування в науковому сенсі, а радше природні експерименти, які дозволяють використовувати метод спроб і помилок і спостерігати в реальному світі, як різні політики впливають на поведінку та результати.[42] Для створення природних експериментів, коли це можливо, політику слід розробляти на державному та місцевому рівнях. Глобальні структури управління, які зменшують конкуренцію між регуляторними органами, знищать здорові відмінності, що дозволяють експериментувати і вчитися.[43]
F. Регуляторне смирення
Регулятори повинні бути скромними щодо того, що вони знають і чого не знають. Втручання в складні системи, які не до кінця зрозумілі, пов’язані з ризиком. Навіть з найкращими намірами, розумні на перший погляд «рішення» можуть погіршити ситуацію, а іноді й значно погіршити. Саме тому основою медичної етики є клятва Гіппократа: Перш за все, не нашкодь.
Регуляторні органи повинні дотримуватися цього ж принципу. Коли проблема недостатньо вивчена, або наслідки регулювання є невизначеними, або швидкі технологічні зміни означають, що нинішні обставини навряд чи збережуться надовго, регулювання, яке перешкоджає адаптації ринку, може завдати більше шкоди, ніж користі.
Успіх капіталістичних систем залежить не від ефективності ринків або від того, що люди завжди поводяться раціонально, а від їхніх складних, адаптивних[44] особливостей, подібно до природних екосистем.[45] Як учасники ринку, так і ринки вчаться на своїх помилках і виправляють їх. Статичний аналіз доброзичливих регуляторів, які бажають підмінити свої судження судженнями різних людей з різними обставинами та уподобаннями, ігнорує це розуміння і мимоволі зменшує можливості, зростання та процвітання людства.
Як і всі інші, урядовці схильні надавати більшої ваги інформації, яка підтримує їхню позицію, ігноруючи дані, дослідження, цінності та перспективи, які ставлять під сумнів регуляторні дії. Політичний попит на дороге регулювання широко розрекламованих ризиків, навіть якщо науковці вважають, що ці ризики мінімальні і не варті уваги, може посилити хибну державну політику.
G. Вирішуйте проблему накопичення регуляторних актів
Нарешті, необхідні стимули для подолання накопичення нормативних актів, які вже існують.
Як зазначалося вище, на відміну від екосистем та взаємодії в неурядових сферах, де люди та організації постійно вчаться на минулому досвіді та відповідно оновлюють свою поведінку, регуляторна сфера не має петлі зворотного зв’язку.
Регуляторна система має тенденцію зосереджуватися на вирішенні наступної великої проблеми (виходячи з припущення, що ринки зазнають невдач, а регулятори непогрішні), ніколи не озираючись назад, щоб перевірити, чи справді діючі правила працюють так, як передбачалося.[46] Стимули регуляторного органу можуть бути хибними, що змушує його активно уникати ефективного рішення — надавати перевагу системі правил та заходів примусу, наприклад, системі податків на викиди, що самозастосовується.
Всі стимули у федеральної бюрократії полягають у створенні все нових і нових нормативних актів під широкими повноваженнями адміністративної держави. Таким чином, слід створити як адміністративні, так і законодавчі структури, які б врівноважували ці стимули.
Необхідно проводити ретроспективний перегляд для впорядкування та спрощення існуючих правил, а також для вилучення застарілих та дублюючих правил. Процес ретроспективного перегляду має стати початком висхідного аналізу того, як агентства можуть найкраще виконувати свої статутні завдання. Це має включати ретельний аналіз регуляторних вимог та їхньої необхідності, а також оцінку їхньої цінності для досягнення необхідних результатів. Жодне важливе нове правило не повинно прийматися без плану його перегляду.[47]
Група всередині відомства (можливо, на кшталт робочих груп з питань регуляторної реформи, створених нещодавно Указом Президента № 13777), яка б займалася пошуком можливостей для дерегуляції, могла б стати противагою природній зосередженості регуляторних органів на виданні нових нормативно-правових актів. Але навіть такі структури можуть іноді зазнавати поразки від культури регуляторного завзяття всередині відомства. Так, професор Майкл Раппапорт з юридичної школи Сан-Дієго запропонував Конгресу створити агентство, яке б мало чітко визначені законом повноваження щодо дерегуляції. Агентство повинно мати повноваження, які мають всі існуючі агентства, але тільки для прийняття нормативних актів, які дерегулюють. Агентство з дерегуляції могло б використовувати додатковий час, ізоляцію та досвід, якими володіють адміністративні органи, на користь дерегуляції.
Агентство також мало б правильні стимули для дерегуляції: його штат, ймовірно, був би наповнений людьми, які розуміють і підтримують дерегуляцію, а публічна репутація та внутрішня система стимулів агентства залежала б від ефективності його дерегуляційних дій.
Висуваючи пропозиції у вигляді запропонованих правил, агентство могло б як оприлюднювати аргументи на користь дерегуляції, так і стримувати будь-яку надмірну впевненість з боку регуляторних органів.
Висновок
Належна мета регулювання — підвищувати, а не підривати суспільний добробут.
Іншими словами, регулювання має приносити більше користі, ніж шкоди.
Без зворотного зв’язку неможливо знати, що б означало більш дисципліноване регуляторне середовище для економічного зростання та добробуту. Однак факти свідчать про те, що більш розумний регуляторний підхід, спрямований на проблеми, які неможливо вирішити іншими способами, може мати величезні переваги для нинішнього і майбутніх поколінь.
Хоча це важко виміряти, широко визнано, що якість і ступінь державного регулювання є «головним визначальним фактором процвітання».[48] Світовий банк проводить щорічні дослідження «Ведення бізнесу », які вимірюють державну політику та легкість ведення бізнесу в різних країнах. За останнє десятиліття США опустилися з 4 на 8 місце у списку Світового банку.[49]
Світовий банк дійшов висновку, що країни, які посіли найвищі позиції у своєму дослідженні, здійснюють регулювання, але «вони роблять це менш затратними та обтяжливими способами, а також більше зосереджують свої зусилля на захисті прав власності, ніж уряди інших країн».[50]
У ньому зазначається, що «процвітаючий приватний сектор[51] “сприяє зростанню і розширює можливості для бідних людей».[52]
Завдяки появі нових фірм, які виходять на ринок, створюють робочі місця та розробляють інноваційні продукти, він сприяє процвітанню суспільства: Емпіричні дослідження дерегульованих галузей у США демонструють вплив регулювання на інновації; вони постійно виявляють, що дерегуляція сприяє більшим інноваціям та більшому зниженню цін, ніж прогнозували економісти, ґрунтуючись на витратах до дерегуляції та ринковій кон’юнктурі.
Кілька досліджень спробували кількісно оцінити вплив регулювання на економічне зростання, продуктивність та інновації.
Наприклад, у класичному аналізі 1980-х років Йоргенсен та Вілкоксен змоделювали довгострокове зростання економіки США з екологічним регулюванням та без нього і дійшли висновку, що «витрати на екологічне регулювання — це довгострокове зниження рівня валового національного продукту США на 2,59 відсотка».[53] Пізніше МакГраттан і Прескотт виявили, що вищі регуляторні витрати сприяють зниженню загальної продуктивності факторів виробництва (TFP) і ВВП.[54] Dawson & Seater підрахували, що регуляторні норми знижували зростання валового внутрішнього продукту (ВВП) на 2% на рік у період з 1949 по 2005 рік, що призвело до сукупного скорочення ВВП на 38,8 трильйонів доларів.[55]
Краща регуляторна система завжди відповідає національним інтересам: З кращою регуляторною системою ми можемо мати більше інноваційних продуктів, вищу заробітну плату та мобільні робочі місця. Розумніший регуляторний процес може гарантувати, що регуляторні норми сприятимуть підвищенню добробуту суспільства, а не надаватимуть перевагу потужним групам інтересів. Зараз, як ніколи, регуляторна реформа має важливе значення як для економічного, так і для політичного добробуту нації. Сполучені Штати стикаються з одним із найвищих рівнів боргу до ВВП з часів Другої світової війни.[56] Вихід на пенсію бебі-бумерів лише загострить цю проблему. Єдиним рішенням для зменшення цього співвідношення, окрім болісного підвищення податків або зменшення пільг, є прискорення економічного зростання, яке може принести регуляторна реформа.
Сполучені Штати сьогодні більш розколоті політично, ніж будь-коли за останні десятиліття. Якщо регуляторні норми зосереджуватимуться на просуванні суспільних благ і запобіганні суспільним негараздам, а не слугуватимуть форумом для відстоювання особливих інтересів і партійності, регуляторна система зможе задовольняти наші спільні потреби, а не роз’єднувати нас. Вона також може вирішити поширене соціальне невдоволення здатністю інсайдерів збагачуватися за рахунок аутсайдерів. Регуляторна реформа може притупити силу поділу, зменшивши пошук ренти і розблокувавши здорову конкуренцію і творчість, необхідні для відродження можливостей, процвітання і свободи в Сполучених Штатах і в усьому світі.
Примітки
1 Paul R. Noe, “Smarter Regulation for the American Manufacturing Economy,” Indiana University School of Policy and Environmental Affairs, U.S. Manufacturing Public Policy Conference, National Press Club (Sept. 14, 2016).
2 See Fred L. Smith, Jr., “Countering the Assault on Capitalism,” Institute of Economic Affairs, Blackwell Publishing, Oxford (Feb. 2012).
3 Paul R. Noe, “Smarter Regulation for the American Manufacturing Economy,” supra note 1.
4 https://tradingeconomics.com/united-states/government-spending-to-gdp
5 Fred L. Smith, “Countering the Assault on Capitalism,” supra note 2.
6 Susan Dudley & Melinda Warren, https://regulatorystudies.columbian.gwu.edu/regulators%E2%80%99-budget-eisenhower-obama
8 Mark Crain & Nicole Crain. http://www.nam.org/Data-and-Reports/Cost-of-Federal-Regulations/Federal-Regulation-Full-Study.pdf
9 http://mercatus.org/sites/default/files/Coffey-Cumulative-Cost-Regs-v3.pdf
10 Breyer, Stephen, Breaking the Vicious Circle: Toward Effective Risk Regulation. Harvard University Press (March 15, 1995).
11 http://www.econlib.org/library/Enc/RentSeeking.html
12 https://fee.org/articles/rent-seeking-a-primer/
13 http://www.econlib.org/library/Enc/UnintendedConsequences.html
14 Adam Smith, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, ch. 2, 1776.
15 James Buchanan, “Rent Seeking and Profit Seeking,” in The Collected Works of James M. Buchanan: Vol. 1. Liberty Fund 1999.
16 Susan Dudley, Exploring Regulatory Capture’s Unanswered Questions, The Regulatory Review, 2016. https://www.theregreview.org/2016/07/04/dudley-exploring-regulatory-captures-unanswered-questions/
17 George Stigler, 1971 http://www.ipcreators.org/pdf-files/Stigler%20on%20regulation.pdf
18 Adam Smith and Bruce Yandle, 2015. http://www.amazon.com/Bootleggers-Baptists-Economic-Persuasion-Regulatory/dp/1939709369
19 Reeve Bull, http://www.regblog.org/2016/06/20/bull-combatting-external-internal-regulatory-capture/
20 http://righttotry.org/about-right-to-try/
21 http://www.gallup.com/poll/176015/few-americans-gov-regulation-business.aspx
22 As Mandel & Carew of the Progressive Policy Institute observe, “For each new regulation added to the existing pile, there is a greater possibility for interaction, for inefficient company resource allocation, and for reduced ability to invest in innovation. The negative effect on U.S. industry of regulatory accumulation actually compounds on itself for every additional regulation added to the pile.” Mandel & Carew, 2013. p. 4. http://www.progressivepolicy.org/wp-content/uploads/2013/05/05.2013-Mandel-Carew_Regulatory-Improvement-Commission_A-Politically-Viable-Approach-to-US-Regulatory-Reform.pdf
23 Susan Dudley, “Retrospective Evaluation of Chemical Regulations. 2017. OECD Environment Working Papers, No. 118. http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/368e41d7-en.pdf?expires=1490018292&id=id&accname=guest&checksum=CBFEE20A5B824A19F6E01DB1B59ABE63
24 John D. Graham and Paul R. Noe, “Beyond Process Excellence: Enhancing Societal Well-Being,” in Achieving Regulatory Excellence, Cary Coglianese, ed., Brookings Institution Press, Washington, DC (2017), p. 73.
25 Susan Dudley, “Reforming Regulation,” Reviving Economic Growth: Policy Proposals from 51 Leading Experts Brink Lindsey, ed. 2015.
26 See Executive Order 12866, 58 FR (Oct. 4, 1993), Sec. 1(a) (“Federal agencies should promulgate only such regulations as are required by law, made necessary to interpret the law, or are made necessary by compelling public need, such as material failures of private markets to protect or improve the health and safety of the public, the environment, or the well-being of the American people.”)
27 Hayek, 1945, says “The marvel is that in a case like that of a scarcity of one raw material, without an order being issued, without more than perhaps a handful of people knowing the cause, tens of thousands of people whose identity could not be ascertained by months of investigation, are made to use the material or its products more sparingly; i.e., they move in the right direction…. I have deliberately used the word “marvel” to shock the reader out of the complacency with which we often take the working of this mechanism for granted. I am convinced that if it were the result of deliberate human design, and if the people guided by the price changes understood that their decisions have significance far beyond their immediate aim, this mechanism would have been acclaimed as one of the greatest triumphs of the human mind.” Available at http://www.econlib.org/library/Essays/hykKnw1.html
28 To illustrate, guar gum, a food ingredient used, among other applications, to make ice cream smooth and creamy was also widely used in fracking fluids. The increased demand for guar gum generated price increases leading fracking producers to seek substitutes and gum producers to expand output. Consumers probably never even noticed.
29 See, e.g., John D. Graham and Paul R. Noe, “A Reply to Professor Sinden’s Critique of the ‘Cost-Benefit State,’” RegBlog, University of Pennsylvania Law School (Sept. 27, 2016); Jonathan S. Masur & Eric A. Posner, “Against Feasibility Analysis,” 77 U. Chicago L. Rev. 657 (2010); John D. Graham, “Saving Lives Through Administrative Law,” 157 U. Pa. L. Rev. 395 (2008); Economic Analyses at EPA, Richard D. Morganstern, ed., Resources For the Future Press (1997) (providing case studies on EPA’s use of benefit-cost analysis and finding that it resulted in reduced regulatory costs and often increased benefits as well); U.S. Environmental Protection Agency, “EPA’s Use of Cost-Benefit Analysis: 1981-1986,” EPA-230-05-87-028 (Aug. 1987), p. 5-2 (“the return to society from improved environmental regulations is more than one thousand times EPA’s investment in cost-benefit analysis”).
30 Office of Management and Budget, Office of Information and Regulatory Affairs, Report to Congress on the Costs and Benefits of Federal Regulation (Sept. 30, 1997), at p. 10.
31 See, e.g., Entergy Corp. v. Riverkeeper, Inc., 556 U.S. 208 (2009) (agencies have substantial discretion in interpreting a statute that is silent or ambiguous on benefit-cost balancing as authorizing it); Business Roundtable v. SEC, 647 F.3d 1144, 1148-89 (D.C. Cir. 2011) (SEC’s failure to apprise itself of the economic consequences of a regulation was arbitrary and capricious); Michigan v. EPA, 576 U.S. __ (2015) (EPA’s failure to consider cost in determining whether a regulation was “appropriate and necessary” was arbitrary and capricious).
32 John D. Graham and Paul R. Noe, “A Paradigm Shift in the Cost-Benefit State,” RegBlog, University of Pennsylvania Law School (April 26, 2016).
33 See, e.g., American Bar Association, Section of Administrative Law and Regulatory Practice, “Improving the Administrative Process: A Report to the President-Elect of the United States” (2016), at pp. 9-10 (urging the President to “bring the independent regulatory commissions within the requirements for cost-benefit analysis, OMB review and retrospective review of rules”). Susan Dudley, “Make Independent Regulatory Agencies More Accountable to the Public,” Forbes 2017. https://www.forbes.com/sites/susandudley/2017/05/09/make-independent-regulatory-agencies-more-accountable-to-the-public/
34 John D. Graham and Paul R. Noe, “A Paradigm Shift in the Cost-Benefit State,” supra note 32.
35 See Susan Dudley & Melinda Warren, G.W. Regulatory Studies Center and Washington University in St. Louis, “Regulators’ Budget from Eisenhower to Obama: An Analysis of the U.S. Budget for Fiscal Years 1960 through 2017” (May 2016), at p. 20 (Table A-3).
36 John D. Graham and Paul R. Noe, “Beyond Process Excellence: Enhancing Societal Well-Being,” supra note 24, at p. 72 – 87.
37 See, e.g., Caroline Cecot and W. Kip Viscusi, “Judicial Review of Agency Benefit-Cost Analysis,” 22 George Mason Law Review 575 (2015); Jonathan S. Masur & Eric A. Posner, “Cost-Benefit Analysis and the Judicial Role,” University of Chicago Law School, Coase-Sandar Working Paper Series in Law and Economics (Feb. 7, 2017).
38 See, e.g., Jonathan S. Masur & Eric A. Posner, “Cost-Benefit Analysis and the Judicial Role,” supra; John D. Graham and Paul R. Noe, “A Paradigm Shift in the Cost-Benefit State,” RegBlog, supra; Cass R. Sunstein, The Cost-Benefit State: The Future of Regulatory Protection, American Bar Association, Section of Administrative Law and Regulatory Practice, Chicago, IL (2002).
39 Paul R. Noe, “Smarter Regulation for the American Manufacturing Economy,” supra note 1.
40 http://democracyjournal.org/magazine/31/capitalism-redefined/
41 Susan Dudley, “The Utility of Humility,” The George Washington University. 2014. https://regulatorystudies.columbian.gwu.edu/utility-humility
43 Susan Dudley, “The Utility of Humility,” The George Washington University. 2014. https://regulatorystudies.columbian.gwu.edu/utility-humility, supra note 41.
44 http://democracyjournal.org/magazine/31/capitalism-redefined/, supra note 40.
45 Susan Dudley, “Evolution and Innovation,” https://regulatorystudies.columbian.gwu.edu/evolution-and-innovation, 2016.
46 Susan Dudley, “The Utility of Humility,” The George Washington University. 2014. https://regulatorystudies.columbian.gwu.edu/utility-humility, supra note 41.
47 Paul R. Noe, “Smarter Regulation for the American Manufacturing Economy,” supra note 1.
48 http://elibrary.worldbank.org/doi/abs/10.1596/0-8213-5341-1
49 http://www.tradingeconomics.com/united-states/ease-of-doing-business
51 http://www.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2014
53 http://www.jstor.org/stable/2555426?seq=1#page_scan_tab_contents
54 https://www.minneapolisfed.org/research/wp/wp694.pdf
55 http://www4.ncsu.edu/~jjseater/regulationandgrowth.pdf
56 https://tradingeconomics.com/united-states/government-debt-to-gdp
Блог